杨风
（云南省生态环境工程评估中心，云南昆明 650100）
环境影响评价制度和排污许可制度是我国两项重要环境管理制度，也是环境执法的重要内容。环境影响评价是建设项目的环境准入门槛，是申请排污许可证的前提和依据，而排污许可证是排污单位生产运营期排污的唯一行政许可，是对排污单位进行生态环境监管的主要依据。建立环境影响评价和排污许可制度有机衔接，构建以排污许可制为核心的污染源管理制度，实现“一证式”管理，可提升环境管理的质量和效率。
国家对排污许可制度的定位为固定污染源环境管理的核心制度，顶层构架上衔接环境影响评价制度，融合总量控制等多项环境管理制度。经过多年改革实践，排污许可制度与环境影响评价制度衔接融合路径逐渐清晰。
2016 年11 月，国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》提出，排污许可制度与环境影响评价制度有机衔接，环境影响评价文件及批复中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证，将排污许可证执行情况作为其环境影响后评价的重要依据。2017 年11 月，生态环境部办公厅印发《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》，进一步明确要求在环境影响评价管理中，不断完善管理内容，严格污染物排放要求；
在排污许可管理中，严格按照环境影响报告书（表）以及审批文件要求核发排污许可证。在环境影响评价分类管理名录与排污许可分类管理名录、环境影响评价审批审查要点、排污许可申请与核发要求、环境影响评价与排污许可信息平台建设等方面作出安排与要求，在内容与程序上推进二者衔接。2020 年12月，生态环境部印发《关于构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系实施方案》的通知，提出推动排污许可与环境影响评价管理类别衔接、试点开展“两证合一”审批改革、启动报告表与简化管理衔接试点、完善审批基础清单纳入排污许可证、组织做好技术体系衔接，逐步实现“一套衔接方案、一套登记目录、一套排放清单、一套测算方法、一套监管办法”管理模式，目标是到2022 年初步建立排污许可与环境影响评价衔接工作机制。
3.1 名录衔接
2021 年1 月1 日实施的《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021 年版）》，行业分类与《固定污染源排污许可分类管理名录（2019 年版）》一致，均对照《国民经济行业分类》，行业表述上基本一致。在管理类别划分上，原则上是对在固定污染源分类管理名录中实施登记管理的建设项目，豁免环境影响评价手续，取消填报环境影响评价登记表，以排污许可登记替代。
但2 个名录在管理类别划分上并未实现对应。二者在管理类别上未实现环境影响评价报告书与排污许可重点管理、环境影响报告表与排污许可简化管理一一对应。如硅冶炼行业环境影响评价类别为报告书、煤制品制造和其他煤炭加工行业环境影响评价类别为报告表，而排污许可均进行登记管理。乳制品制造行业环境影响评价类别为报告表，排污许可中年加工20 万t 及以上的实行重点管理、年加工20 万t 以下的实行简化管理。玻璃制品制造（以煤、石油焦、油和发生炉煤气为燃料的）、黏土砖瓦及建筑砌块制造（以煤或者煤矸石为燃料的烧结砖瓦）环境影响评价类别为报告表，排污许可实行重点管理［1］。
另外有3 个行业（蔬菜水果加工、精制茶加工、装订及印刷服务）涉及通用工序仅在排污许可名录中有管理要求。
3.2 程序衔接
生态环境部办公厅印发的《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》中明确新建项目、改扩建项目、分期建设项目、发生重大变更项目、区域削减项目和“上大压小”项目，在履行环境影响评价手续和排污许可制度时在程序及内容上的融合衔接要求。回顾近年来生态环境部文件要求，总结有关省市实践经验，环境影响评价制度与排污许可制度在程序衔接上主要落实以下内容：
（1）环境影响评价是“准生证”，排污许可是“身份证”。建设单位进行新建、改建、扩建建设项目，均应先履行环境影响评价手续，取得“准生证”方可动工建设，而后在投入运行发生实际排污前完成排污许可手续，取得生产运行排污的“身份证”。
环境影响评价文件及其批复中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证，其排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的重要依据。
（2）未履行环境影响评价手续的现有项目，即《排污许可管理条例》施行前已经实际排放污染物的排污单位，未依法取得建设项目环境影响批准文件，未办理环境影响登记备案手续，或是未获得经地方人民政府依法处理、整顿规范并符合要求的相关证明材料的，下达排污限期整改通知书，整改达到要求后再核发排污许可证。
（3）分期建设的项目，环境影响评价文件以及审批文件应当列明分期建设内容，建设单位分期申请排污许可证。
（4）对于改扩建项目，现有工程应按时申请并取得排污许可证，并在履行改建、扩建项目环境影响评价手续时，依法提交相关排污许可证执行报告，且排污许可证执行情况作为现有工程回顾评价的主要依据。
（5）落实重点行业区域削减要求的项目，建设单位在提交环境影响评价文件时明确污染物区域削减方案，在申领排污许可证时，附具区域削减措施落实情况证明材料。削减措施原则上优先来源于排污许可管理的排污单位采取的治理措施，且全部削减措施应在建设方取得排污许可证前完成。
（6）建设内容发生变动的项目，应界定是否属于重大变动。对于建设内容与环境影响评价及其批准文件不一致，属于重大变动情形的，应重新报批环境影响评价文件，并在建成投运前进行首次申请或重新申请排污许可证。对于建设内容与环境影响评价及其批准文件虽不一致，但不属于重大变动的，或变动内容不纳入环境影响评价管理的，不需要办理环境影响评价手续，直接纳入排污许可管理，按照《排污许可管理条例》进行首次申请、重新申请或变更排污许可证管理。
3.3 内容衔接
以排污许可内容为基础，并结合环境影响评价中污染物排放及环境管理要求，对照环境影响评价内容和排污许可内容，逐项梳理二者在内容衔接上的落实情况如下：
（1）已实现衔接的内容
基本信息、主要产品及产能、主要生产单元、主要工艺、生产设施及设施参数、主要原辅材料及燃料，以及针对水污染物、大气污染物的产排污环节、污染物及污染治理设施信息、排放口、排放浓度、排放量信息、自行监测要求上已实现内容衔接。
（2）已有衔接要求实际落实不到位的内容
对于废气无组织管控、废水的分类收集、分质处理措施、载明环境影响评价要求执行的排放限值、环境影响评价中对周边环境质量监测要求等内容，在排污许可申请与核发技术规范中有要求，但是不够具体、明确，导致排污单位可随意填报，核发部门也有自由载量权，加之核发部门审核能力有限，对以上内容在排污许可证核发中未严格按环境影响评价要求落实。
（3）部分衔接的内容
一是污染防治可行技术及污染防治设施运行和维护要求。环境影响评价提出的环境保护措施范围更广，包括污染防治、生态保护、环境风险防范等，而排污许可仅衔接水和大气污染防治要求。
二是噪声污染防治要求。在目前的全国排污许可证管理信息平台上，“噪声排放信息表”可申报噪声排放执行标准限值要求，“其他自行监测表”中可填报噪声自行监测要求。但是排污许可申请与核发技术规范及全国排污许可证管理信息平台上，均未将环境影响评价要求的噪声污染防治措施纳入。
三是土壤污染防治要求。目前排污许可证中仅列明土壤污染重点监管单位的土壤污染防治义务，未将环境影响评价要求的土壤环境保护措施与对策、跟踪监测计划纳入。
（4）未衔接的内容
环境影响评价和排污许可两项制度针对的对象、范围不同。环境影响评价是项目建设前环境准入评估，包括项目建设期和运行期的环境影响评价，对大气污染物、水污染物、固体废物、土壤和地下水、环境风险、生态影响等提出环境监管要求；
而排污许可证作为排污单位运行期排污的唯一行政许可，环境影响评价中与污染物排放的相关要求均应纳入排污许可中，但目前环境影响评价中对于地下水污染防治要求、环境风险防控尚未纳入排污许可管理［2-3］。
3.4 技术体系衔接
在技术体系上，2018 年后环境影响评价技术导则修订，大气环境、地表水环境技术导则中已考虑排污许可技术规范要求。但是环境影响评价技术导则总纲和其他要素导则尚未修订，未将排污许可制度融入。目前，排污许可技术体系正在逐步建立，总体上在许可排放浓度（技术规范中无要求，但全国排污许可管理信息平台填报有环境影响评价批复要求）、许可排放量、污染防治可行技术、运行管理要求、自行监测管理要求上衔接了2015 年1 月1 日（含）后环境影响评价文件及其批复要求。以上主要针对水和大气污染物，对于其他污染排放相关要求，排污许可技术体系要求不明确［4］。
3.5 信息平台衔接
2021 年4 月1 日启用的“建设项目环境影响评价报告书审批基础信息表”，充分考虑排污许可申请与核发要求，在审批信息上有机衔接。在全国排污许可管理信息平台上设置“环境影响评价”端口，包括环境影响评价申报、自主验收两个模块，下一步将建立信息共享。
在制度构建上，排污许可与环境影响评价衔接的顶层构建尚不完善，如二者管理名录未完全统一、审批层级不同，推行“两证合一”行政审批有难度。在技术体系上，环境影响评价技术体系未全面修订、排污许可技术体系仍不完整，导致环境影响评价中的污染物排放要求未全面纳入排污许可，内容上未完全衔接［5］。
实现排污许可与环境影响评价有机衔接，即完善环境影响评价文件中与排污许可证申请与核发相关的内容、进一步强化环境影响评价效用为排污许可证申请提供依据，同时将环境影响评价文件及批复中与污染物排放相关内容纳入排污许可证，形成“环境影响评价管准入，许可管排污”的环境管理体系。
5.1 推进管理名录衔接融合
推进环境影响评价分类管理名录与排污许可分类管理名录管理类别的科学划分，实现管理类别对等。
5.2 加强环境影响评价审批与排污许可核发过程的审核管理
在环境影响评价文件审查审批中，充分结合排污许可申请与核发技术规范的要求，在工程分析、污染防治措施经济技术论证、环境管理与监测等部分进行融合。在废水、废气的产排污环节、污染因子及排放形式，充分考虑产污环节、污染因子的识别。同时污染物源强核算也应按照行业排污许可技术规范，给定计算方法进行核算、分析，并按排污许可证要求形式明确排污环节、污染物种类、允许排放浓度和允许排放量、排放口数量及位置、排放方式、排放去向等相关内容［5］。
在排污许可证核发中充分载明环境影响评价要求的环境管理内容。已有衔接要求的废气无组织管控、废水的分类收集、分质处理措施、环境影响评价要求执行的排放限值、环境影响评价中对周边环境质量监测要求等内容，在排污许可证中按环境影响评价要求载明。
5.3 探索环境影响评价和排污许可“两证合一”审批改革
组织开展工业建设项目环境影响评价报告表与简化管理排污许可证“两证合一”行政审批改革实践。选取重点行业开展统一审批试行工作，在环境影响评价审批中纳入排污许可核发审核，通过排污许可强化环境影响评价效用，环境影响评价文件及审批文件中尽量明确排污许可申请信息，简化排污许可审批程序。
5.4 明确项目变动导致的环境影响评价和排污许可管理程序及内容
进一步规范排污单位建设项目发生变动时环境影响评价和排污许可手续办理程序，将非重大变动导致的排污变化纳入排污许可管理工作，规范发生变动时排污许可办理应提交的支撑材料。建立排污单位非重大变动清单，细化排污许可变更情形和重新申请情形。
5.5 强化信息公开，建立共享机制
完善环境影响评价文件审批、排污许可证核发信息共享机制，建立环境影响评价分类管理名录与排污许可分类管理名录库联动，通过环境影响评价审批或备案登记项目库及时推送排污许可名录库，保障排污许可应发尽发。及时将环境影响评价、“三同时”、竣工环保自主验收和排污许可违法违规行为处罚情况等信息纳入全国企业信用信息公示系统，完善失信联合惩戒机制。
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